Royalties do Petróleo: Desafios Estruturais e a Necessidade de Direcionamento

Desafios na Distribuição de Royalties do Petróleo

Na semana passada, o Supremo Tribunal Federal (STF) deu continuidade a um dos julgamentos mais esperados no contexto do federalismo fiscal brasileiro: as regras para a distribuição de royalties do petróleo, um tema que está parado há mais de 13 anos devido a uma liminar. Essa questão ganha ainda mais relevância com a expectativa de R$ 62 bilhões a serem distribuídos apenas em 2025, além da possibilidade de aumento decorrente da exploração na Margem Equatorial. A disputa, no entanto, vai além da simples luta entre estados produtores e não produtores; é uma reflexão profunda sobre o modelo de desenvolvimento que o Brasil pretende construir com essa riqueza.

O que se observa no debate atual, entretanto, é que ele é direcionado por uma pergunta equivocada. Enquanto os estados produtores e não produtores se concentram em disputar suas fatias de royalties, raramente se questiona sobre o que essas fatias estão realmente produzindo para o desenvolvimento do país.

A Realidade do Rio de Janeiro

Um exemplo emblemático desse dilema é o estado do Rio de Janeiro. Este estado detém a maior parte da produção de petróleo do Brasil e, consequentemente, é o principal beneficiário individual dos royalties entre as unidades federativas. Apesar disso, o Produto Interno Bruto (PIB) industrial do estado é composto em cerca de 61% pela extração de petróleo e gás. Se retirarmos o petróleo da equação, a proporção da indústria fluminense se torna significativamente menor em comparação com outros estados, como São Paulo e Minas Gerais.

A riqueza oriunda do subsolo não se traduziu em uma diversificação produtiva, mas sim em uma dependência de uma commodity e uma economia de serviços que se concentra nos grandes centros urbanos.

A Análise da Estrutura Empresarial

Um estudo sobre a estrutura empresarial dos 92 municípios fluminenses, utilizando dados do Cadastro Central de Empresas do IBGE, revela um padrão preocupante que merece destaque. Municípios como Macaé e Maricá, que estão mais expostos à economia do petróleo, apresentaram economias de serviços mais modernas, mas com uma baixa participação relativa da indústria de transformação. Em contrapartida, os municípios do interior, longe das áreas de extração, têm uma participação industrial mais significativa.

A análise sugere que a abundância de royalties pode, paradoxalmente, estar inibindo a diversificação industrial em vez de promovê-la. Isso acontece porque o dinheiro proveniente do petróleo ocupa o espaço que a indústria poderia ocupar, perpetuando um ciclo de dependência.

Os Municípios Não Produtores

Por outro lado, os municípios que não produzem petróleo frequentemente são retratados como vítimas de uma partilha desigual. Embora exista alguma justificativa para esse ponto de vista, é essencial reconhecer a diversidade existente entre eles. Não se pode considerar todos os municípios não produtores como um grupo homogêneo.

Alguns municípios de médio porte possuem uma estrutura de serviços, comércio e pequenas indústrias que, com recursos e políticas adequadas, poderiam avançar em termos de diversificação. Em contrapartida, existem localidades no noroeste fluminense, como Itaocara e Santa Maria Madalena, que dependem quase exclusivamente de pequenas empresas voltadas para o consumo local, não contando com uma base produtiva robusta e nem com encadeamentos industriais.

A Necessidade de Uma Política Estrutural

Para esses municípios, um aumento nos repasses de royalties sem um direcionamento estratégico não resolve o problema estrutural. Na verdade, pode apenas adiar a resolução das questões subjacentes. É crucial entender que redistribuir recursos entre entes federativos não equivale a redistribuir capacidade produtiva.

A análise espacial dos dados indica que os municípios mais vulneráveis tendem a formar áreas contíguas no interior do estado, o que sugere que uma abordagem regional pode ser mais eficaz ao pensar em políticas de desenvolvimento que acompanhem a redistribuição de royalties.

O Papel do STF e a Importância de uma Política Industrial

A decisão do STF determinará quem receberá quanto, e essa é uma questão legítima que o Tribunal deve enfrentar após mais de uma década de liminar. Contudo, o debate que ocorre fora do STF, seja em análises, artigos ou audiências públicas, está sendo centrado apenas na dimensão distributiva, negligenciando a importância da dimensão produtiva.

Independentemente da decisão do Tribunal sobre a partilha, é fundamental que uma parcela dos royalties esteja vinculada a investimentos voltados para a diversificação econômica, especialmente em municípios que enfrentam fragilidades estruturais. Sem um destino estratégico para esses recursos, eles tendem a se dissipar em consumo imediato, sem gerar capacidade produtiva.

O modelo do Fundo Soberano da Noruega, criado para evitar que a riqueza do petróleo se tornasse uma armadilha de dependência, não precisa ser imitado em sua totalidade. Entretanto, o princípio de que os recursos de fontes não renováveis devem financiar ativos que gerem renda mesmo após a exaustão do recurso é uma referência que o Brasil ainda precisa considerar de forma séria ao discutir os royalties.

O petróleo um dia se esgotará. A exploração da Margem Equatorial pode adiar esse momento, mas não evitará que ele aconteça. O que o STF decidir sobre a partilha moldará as finanças de estados e municípios nas próximas décadas. Deixar que essa decisão se restrinja a uma simples redistribuição de fatias sem políticas industriais adequadas seria uma oportunidade histórica perdida.

Samuel de Paula é economista, pesquisador do Cedeplar-UFMG e da Finde-UFF. É mestre em Economia pela UFF e doutorando em Economia Aplicada pelo Cedeplar-UFMG.